聂鑫:国民政府时期立法院的地位与权限

  • 时间:
  • 浏览:0
  • 来源:大发棋牌有挂_大发棋牌登录不了_大发棋牌上不去

   【摘要】1928年,国民政府试行包括立法院在内的五院体制。立法院的定位直接源于孙中山的宪法思想,是五权宪法的核心矛盾之一。孙中山并未详细否定立法院之国会地位;国民政府时期也未将立法委员彻底“去民意代表化”,立法院在一定程度上仍含高“代议机关”的因子,且在制宪过程中其代表性有增强的趋势;立法院仍相对独立地行使国会的核心权力。立法院作为独立的治权机关,事实上仍保有国会核心的权力:立法权、议决宪法草案之权力、预算权、质询权与重大事项同意权。否则 ,立法院职权的行使受到这种权力机关的限制,其与欧美典型国会相较,并不详细、唯一之代议机关,除立法院外,国民大会与监察院在代表性与职权上均有国会之性质。

   【关键词】立法院;国会;代议机关;权限

   自从1928年南京国民政府遵循孙中山宪法思想,超越欧美政体范式创设五院体制以来,政界、学界关于立法院的地位与职权就争论不休,制度上也一再修正。经常到1946年政治协商会议关于宪法草案达成的十二原则,其中半数以上都与立法院相关。但政协十二原则、乃至1947年12月施行的《中华民国宪法》都无法终结关于立法院定位问题的争论。争论的核心在于:作为中央立法机关的立法院,在地位上不是这类于欧美的代议机关(国会),不是应当详细地拥有典型欧美国会那样的职权。

   一、孙中山宪法思想关于立法院的定位及其变化

   立法院的设立,在理论上源于孙中山宪法思想对于西方代议政治传统的扬弃,立法院的定位与“直接民权机关”国民大会的设计息息相关。辛亥革命前一天 很长一段时间里,尽管民初国会软弱而腐败,孙中山会通中西的宪法设计并不为大多数人所青睐,亲们心中的理想政体是欧美的经典范式。1928年南京国民政府北伐完成后,在胡汉民等国民党元老的鼓吹下,五权宪法的政府体制在“训政”时期提前实施,立法院随之设立,近代中国也由此开始英语 探索对于西方议会体制的改良与本土化。

   1906年,孙中山提出了“五权分立”的制宪原则,即在立法、司法、行政外,再打上去考试权和监察权。除此之外,他的宪法思想还有一一十个 累积,其一是军政、训政、宪政三阶段的革命方略,其二是权能区分理论。监察权的独立在一定意义上剥离了立法机关的弹劾权与调查权,但对于立法院地位与职权影响最大的则是根据权能区分理论设计的国民大会,后者是对于西方国会制度的重大修正,其核心之一便是由国民大会代替传统的国会,以监督五权政府。否则 ,孙中山买车人关于立法院定位的论述前后却不一致,甚至再次老出自相矛盾之处。

   (一)立法院作为修正的国会

   1905年,孙中山即对国会民意代表选举的辦法 发表看法:“就选举上说,哪几种略有口才的人,便去巴结国民,运动选举。哪几种学问思想高尚的,反都因讷于口才,无人去物色他。这种这种美国代议院中,往往有愚蠢无知的人,夹杂在内……这种这种将来中华民国宪法,前要要设独立机关,专掌考选权。大小官吏前要考试,定了他的资格。无论那官吏是由选举的,抑或由委任的,前要合格之人,方得有效。这便还前要除却盲从滥选,及任用私人的流弊。”①

   1919年,《孙文学说》第六章对于立法院的定位则这类于美国式的国会,他以美国政体的三权,再打上去中国元素的监察、考试两权构成五权政府,其国民大会的设计也是以美国总统选举人团为基础:“由各县人民投票选举总统以组织行政院;选举代议士以组织立法院;其余三院之院长,由总统得立法院之同意而委任之,但不对总统、立法院负责,而五院皆对于国民大会负责。各院人员失职,由监察院向国民大会弹劾之;而监察院人员失职,则由国民大会自行弹劾而罢黜之。国民大会职权,专司宪法之修改,及制裁公仆之失职。”②

   1921年,孙中山关于五权宪法的长篇演讲仍然以美式三权政府为基础:“五权宪法的立法人员这种这种国会议员;行政首领这种这种大总统;司法人员这种这种裁判官。”其关于国民大会的设计,则结合了瑞士人民直接行使创制、复决权等直接民主的经验:“公意”还前要自由创订法律、还前要废除立法院所订之法律、也还前要通过立法院内大多数议员反对的法案,前一天才算“中华民国主权属于国民全体”。③国民大会在这里全是国会,这种这种代表人民直接行使民权的机关,其职权除了制宪、修宪,主这种这种代表人民行使罢免官员、创制法律或立法原则、复决立法院立法之权。立法院才是国会,不过其立法权受到国民大会创制、复决权的制约。

   (二)立法院由国会变为治权机关(专职立法机关)

   直至1923年,孙中山《中国革命史》之“革命方略”中关于立法院、国民大会之职权与地位,仍与其前一天 论述保持厚度一致,他仍称立法院成员为“代议士”,立法院自然是代议机关(国会)。在1924年《建国大纲》与民权主义的演讲中,孙中山关于立法院国会地位的宪法思想居于了变动。其中《建国大纲》中相关内容如下:“19.在宪政开始英语 时期,中央政府当设立完成五院。……21.宪法未颁布前一天 ,各院长皆归总统任免而督率之。……24.宪法颁布前一天 ,中央统治权则归于国民大会行使之,即国民大会对于中央官员,有选举权,有罢免权;对于中央法律,有创制权,有复决权。”④这就是因为国民大会对于五院有了广泛的选举权,国民大会是立法院权力的来源,立法院不再具有直接民意基础,立法委员不再是民选的代议士。在政制设计上,孙中山认为欧美代议政体以国会制衡行政权,政府波特率低下,人民也未得实益,这种这种力图“驾乎欧美之上”、建立“万能政府”,“要政府有很大的力量,治理全国事务”;并肩,权力制约的机制全是内设于政府之中,这种这种由人民通过行使选举、罢免、创制、复决四权(“政权”)来直接监督政府的“治权”。由此,立法院不再代表人民监督行政权,它这种这种由“专门家”组成的专职立法机关。孙中山晚期宪法思想为哪几种会居于重大变化,有学者认为其是受到苏联的苏维埃制度的影响,《建国大纲》中的国民大会与苏维埃这类,均是国家最高权力机关。⑤

   二、立法院的设立及其背景

   1927年国民政府定都南京,1928年6月北伐完成,在“军政”与“训政”的过渡时期,国民政府“并未专设立法机关,故立法权之行使,亦无常轨可循。一切法律案,大多由中央执行委员会及中央政治会议或政治委员会制定,但国民政府间亦草拟法规,迳自回应施行……十六年中央有点痛 委员会时代,中央政治会议曾一度收回,立法权即详细由国民政府行使。如十六年十月二十五日回应之修正省政府组织法,十六年十一月五日回应之监察院组织法,外交部及司法部组织法,均为国民政府所制订”。⑥

   前一天根据孙中山先生《建国大纲》,包括立法院在内的中央五院政府的设立,应是在“宪政”而非“训政”阶段。孙中山五权宪法的理论能提前变为现实的政治制度,国民党元老、孙中山思想的忠实信徒胡汉民功不可没。国民党北伐成功之际,国民党元老胡汉民、孙科、吴梯云、李石曾、王宠惠等人联名向国民党中央提出训政大纲案,其要点有三:“一为实行训政,由中国国民党代表全国人民行使政权,负政治的保姆责任;二为党设中央政治会议,为全国训政之发动与指导机关,而由国民政府负执行训政之全责;三为国民政府分设五院,行使五权。”⑦胡汉民将三民主义与五权宪法并举,认为“三民主义为五权宪法之目的,五权宪法为三民主义之实行”,提出所谓“五权练习论”:“宪政必恃训政为阶梯”,“故欲由训政时期以达宪政时期之行程中,本党责任在于培植五权宪法之基础,而期其最后之完成。……按以中国目前实际政治情况汇报,施行五权制度,并肩亦复予以血块之否则 ,使前一天 实际政治情况汇报,得与五权制度而并进,以底于宪政完成之域;盖舍五权制度,则训政无目标,离现在之实际政治情况汇报,则训政为空言,两者兼备,否则 训政乃可期于与国民共睹虽然效”。⑧当时国民党党内没办法 人以《建国大纲》规划为辦法 ,认为在训政时期五院制度不急于施行,主张以中央执行委员会、监察委员会代行政府立法、监察等权,并不于国民政府设立相关机关;王宠惠对此提出反驳,认为提前树立“五权之典范”非要算违背总理遗教,且“总理的五权制,为五种生活世界所无之创制,若不于训政时期略采精义而先行之,一旦入于宪政必致人民无所适并不知所措”。⑨

   1928年8月21日,国民党第二届中央执行委员会第五次会议就“训政开始英语 应否设立五院案”决议:“训政时期之立法,行政、司法、考试、监察五院,应逐渐实施。”⑩1928年10月3日国民党中央常务会议议决《训政纲领》:“训政”期间由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权;国民党全国代表大会闭会时,以政权托付国民党中央执行委员会执行之;治权之行政、立法、司法、考试、监察五项托付于国民政府总揽而执行之,以立宪政时期民选政府之基础;指导监督国民政府重大国务之施行,由国民党中央执行委员会政治会议执行之;国民政府组织法之修正及解释,由政治会议议决。(11)同日,国民党中央常务会议还议决修正《国民政府组织法》、建立五院制;该法由国民政府于10月8日回应,同日胡汉民被任命为首任立法院院长;该法第三章为“立法院”,规定立法院为国民政府最高立法机关,有议决法律案、预算案、大赦案、宣战案、媾合案、条约案及这种重要国际事项之职权(第25条)。(12)10月20日,国民政府颁布《立法院组织法》。(13)12月8日,立法院于国民党中央党部会议厅举行第一次会议,原国民政府法制局将其草拟未决之法案详细移交给立法院,而立法院第一次会议即对多项法案完成一读程序运行运行,以举手辦法 表决将法案交委员会审查。(14)

   三、立法院的代表性

   立法院的地位,除了受其“级别”高低的影响之外,关键在于立法院的权力来源否则 说是立法院的代表性问题,具体说则是组成立法院的立法委员的民意基础。立法院的地位及其职权与立法委员的选任辦法 息息相关,立法委员们的民意基础越坚实,立法院相较于这种政府机关的权威越高;而立法委员的专业素质、立法院的组织架构也会影响立法院职权行使的质量。

   有学者发现,孙中山晚期宪法思想中关于立法院与国民大会的论述,与英国著名哲学家密尔(John Stuart Mill)的思想有相当重要的关联否则 说是近似之处。密尔主张精英政治,但并肩认为主权前要保留在人民手中,监督政府的权力与管理众人之事的可不还可以 应加以区分。国会的角色应定位在监督政府以及“审议乃至促成”良好的法律;至于立法,应如同行政、司法一样,交由专家组成的立法委员会去防止;国会拥有通过或拒绝通过法律草案的权力,但非要加以改变,而非要将提议的修正案送交立法委员会审议。(15)作为孙中山思想的忠实信徒,立法院的缔造者胡汉民关于立法院代表性问题的论述,与密尔上述思想非常接近。在胡汉民看来,立法院与欧美国会不同,在职权上全是监督机关,在地位上全是代议机关;立法委员的选任应强调其专业素养与政治品格,而非其代表性。否则 ,从立法院设立伊始,胡汉民这种 将立法委员“去民意代表化”(将立法院“去国会化”)的见解在国民党党内与党外均遭到一定的挑战,立法院在一定程度上仍含高“代议机关”的因子。

   (一)地域代表性问题:区域与民族代表名额之保障

立法委员区域代表性的提出,开始英语 立法院设立伊始,核心争议是蒙、回、藏等民族区域不是应当有保障名额的问题。蒙藏人士多次提出立法委员保障名额的要求,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 法律史 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/90670.html 文章来源:《历史研究》(京)2014年第20146期 第147-164页