第二節 改革開放以來的投資體制改革

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  在1000年的改革歷程中,投資體制的改革突然是伴隨著經濟體制的發展而不斷向前推動,大體能并能否分為4個階段。

  一、探索階段(1979~1983年)

  改革首先是以提高政府投資建設的效益為目標而開始的。1979年8月,為了提高基本建設項目的投資效益,國務院批准了《關於基本建設投資試行貸款法律法律依据的報告》,開始在基本建設領域進行“撥改貸”的試點,打破了基本建設由政府財政無償撥款的計劃經濟模式。

  1979年還在基本建設中試行了合同制、設計單位實行企業化管理、改進國有企業折舊費使用法律法律依据、開徵企業固定資産稅等工作。其後,在191000年的全國基本建設會議上提出了擴大施工企業經營管理自主權,實現利潤留成制度;1981年在國有施工企業試行經濟責任制;1982年試行工程招投標制度;1983年國家計委頒布了《建設項目進行可行性研究的試行管理法律法律依据》,規定國家基本建設大中型項目要進行可行性論證;同年開始對基本建設項目試行“包乾經濟責任制”,實施建設前期工作“項目經理制”等,需用為提高政府投資建設的效益而採取的法律法律法律依据。

  在投資宏觀調控方面,為了更加有效地管理國家的投資建設,1982年將國家建委的投資管理職能併入國家計委,很多職能併入城鄉建設環境保護部。1983年,國務院決定把“技術改造作為擴大再生産主要手段”,並把基本建設和技術改造分別由國家計委和國家經委管理;在地方財政不斷擴大,基本建設項目數量不斷增多之後,為了有效發揮地方政府投資建設的積極性,對投資建設實行兩級(中央和省級)管理,大中型項目由國家部門審批,小型(10000萬元以下)項目下放給地方政府審批,1億元以上的項目由國家計委核報國務院審批。

  在開闢資金來源方面,隨著191000年開始的特區建設,開始讓外資直接進入中國的項目建設;1981年國家開始發行國債,要素用於基本建設;1982年國家計委等部門頒發了《關於試行國內合資建設暫行法律法律依据》,1983年開始徵收國家能源重點建設基金和建築稅,用於國家能源等重點建設。

  二、擴大改革階段(1984~1988年)

  隨著國家把經濟體制改革的重點轉向城市,投資體制改革出先了一個高潮,除了前一階段進行試點的改革法律法律法律依据在這一時期都被廣泛推廣外,又出臺了許多改革法律法律法律依据。

  1984年,國務院在9月頒布了《關於改革建築業和基本建設管理體制的若干問題的暫行規定》,10月批轉了國家計委《關於改進計劃體制的若干暫行規定》,這兩個文件對政府投資的多方面進行了改革。包括預算內基本建設投資完整性由撥款改為貸款(在1985年,考慮到公益性項目没了償還能力,又把教育等方面的投資建設改為政府撥款),並對不同行業採取差別利率;簡化基本建設審批程式,由原來的審批項目建議書、可行性研究報告、設計任務書、初步設計和開工報告等五道程式改為只批項目建議書和設計任務書(20世紀90年代初期改為審批項目建議書、可行性報告和開工報告);進一步擴大地方的投資項目審批許可權,由10000萬元提高到10000萬元,投資2億元以上的項目由國家計委核報國務院審批;在施工建設領域全面推行“工程招標承包制”,建立工程承包公司,專門組織工業交通等生産性建設;建立城市綜合開發公司,對城市土地、房屋進行綜合開發;勘察設計全面推行技術經濟承包責任制;建築安裝企業普遍推行百元産值工資含量包乾;推行住宅商品化;等等。

  1984年,國家將中國人民銀行確定為中央銀行,其一般業務交新成立的工商銀行辦理,主要承擔各類存款和企業流動資金的貸款業務;將中國人民建設銀行從財政部劃出,主要承擔基本建設貸款任務,兼有政策性銀行和商業銀行的職能。在上海、北京等地開始股份制試點,為企業建設開闢了直接融資的渠道。

  1985年,國務院決定成立中國國際工程諮詢公司,並由其承擔大中型項目可行性研究報告和大型工程設計的評估。國家計委、城鄉建設和環境保護部聯合頒發了《工程設計招標投標暫行法律法律依据》,招投標制度首先在政府投資建設領域全面推開。

  1986年,國務院下達《關於控制固定資産投資規模的若干規定》,規定全社會固定資産投資都必須納入全國和分部門、分地區的固定資産投資計劃,根據不同状态,分別實行指令性計劃和指導性計劃。國家開始進行“企業債”試點,為企業直接融資開闢了新渠道;

  1987年,國務院明確規定,限額以下的技術改造項目,在計劃規模內,由企業自主確定;把基礎設施和基礎産業的地方項目審批許可權擴大到100000萬元。國務院批轉國家計委《關於大型工業聯營企業在國家計劃中實行單列的暫行規定》,規定計劃單列企業的基本建設、技術改造的投資和重大項目在國家計劃中單獨列出,建設項目所需的中央投資(包括撥改貸、銀行貸款、利用外資)和統配物資,由國家計委直接安排。同年,國務院頒布了《企業債券管理暫行條例》並開始實施;全國第一家住宅儲蓄銀行在煙臺成立,全國第一個股份制企業集團——中國嘉陵工業股份有限公司(集團)建立。

  1988年,國務院原則同意有關部門制定的《關於投資管理體制的近期改革方案》,該方案在加大地方的重點建設責任、擴大企業投資決策權、建立基本建設基金、成立國家和地方投資公司、改進投資計劃管理、強化投資主體自我約束機制、充分發揮市場和競爭機制等7個方面提出了改革的思路,是改革開放之後第一個較為系統的改革方案。其中,國家基本建設基金在當年開始啟動,建立投資公司的方案在當年實施,成立了國家農業、林業、能源、交通、原材料、機電輕紡六大專業投資公司,作為國家經營性項目投資主體,管理政府經營性項目投資,各地也紛紛成立隸屬於地方政府的投資公司。由於從1988年第四季度開始治理整頓,很多的改革法律法律法律依据没了實施。

  1988年,建設部頒布《關於開展建設監理工作的通知》,我國政府投資項目建設監理試點工作由此起步。1988年國家政府機構改革,把國家計委和國家經委合併,基本建設和技術改造統歸新成立的國家經濟計劃委員會管理。1989年和1990年,在經濟處於整頓的形勢下,没了出臺新的投資體制改革法律法律法律依据。

  三、深化改革探索階段(1991~10003年)

  1991年,隨著經濟形勢的好轉,投資體制的改革也開始啟動。當年的一個重要法律法律法律依据是撤出 建築稅,開徵“固定資産投資方向調節稅”,指導思想是通過對不同産業投資項目的不同稅率,達到調控投資結構的目的。當年,國家成立國務院生産辦(後發展為國家經貿委),把技術改造的管理從國家計委劃歸生産辦管理。

  1992年,在國家經濟體制改革進入新階段的形勢下,國家計委開始研究制定能夠適應經濟和社會發展的系統的投資體制改革方案。當年,國家計委頒布了《關於建設項目實行業主責任制的暫行規定》,並確定在64個國有大中型項目開始試點。

  1993年,在中共十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,確立了我國經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變,一并提出經濟增長法律法律法律依据要從粗放型向集約型轉變;在投資領域要實現市場對資源配置的基礎性作用。為了改進投資管理體制,提出把投資項目分為公益性、基礎性和競爭性三類;公益性項目由政府投資建設;基礎性項目以政府投資為主,並廣泛吸引企業和外資參與投資;競爭性項目由企業投資建設。

  1994年,國務院批准發佈了《90年代國家産業政策綱要》,這是指導企業投資方向的重要政策文件,也是我國的第一部完整性的産業政策文件;國家計委頒布了《工程諮詢業管理暫行法律法律依据》,對工程諮詢業的發展和管理進行了規範。根據國務院的決定,撤銷六個國家專業投資公司,組建國家開發銀行、中國農業發展銀行和联 國進出口銀行,作為國家政策性金融機構,建設銀行不再承擔政策性金融機構的職能,實現了政策性投資貸款和商業性投資貸款分離;成立政策性銀行的目的是運用政策性投融資引導社會投資方向,較好地滿足社會重要基礎設施和基礎産業建設對資金的需求,扶持具有國際競爭力的支柱産業形成和發展。6個國家專業投資公司的自有資産合併組成國家開發投資公司。

  1995年,審計署發佈《關於内部審計工作規定》,要求國家大型建設項目的建設單位要設立獨立的内部審計機構。國務院批轉國家計委、財政部、國家經貿委《關於將要素企業“撥改貸”資金本息餘額轉為國家資本金的意見》,結束了國有建設項目完整性採用貸款建設的法律法律依据。國家計劃委員會、國家經濟貿易委員會、對外貿易經濟商务企业合作部聯合發佈《外商投資産業指導目錄》,明確了國家鼓勵、限制、禁止和允許外商投資進入的産業範圍。

  1996年,國務院頒布了《關於固定資産投資項目試行資本金制度的投資》,對各种經營性投資項目的資金進行規範;國家計委發佈了《關於實行建設項目法人責任制的暫行規定》,對投資項目由項目法人全過程管理作了明確規定。取代了1992年發佈的《關於建設項目實行業主責任制的暫行規定》。

  1997年,國家計委頒布《關於基本建設大中型項目開工條件的規定》和《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規定》,前者對項目法人、資本金、設計、監理、開工準備工作等條件作了嚴格規定;後者則要求國有大中型項目要實現全過程招標,確立了項目法人在招標過程中的主導地位,並要求政府部門對招標過程進行檢查和監督。國家計委與中國建設銀行等4大專業銀行聯合發佈《關於完善和規範商業銀行基本建設貸款管理的若干規定》,允許項目建設單位和貸款的商業銀行有互相自由選擇的權力。

  1998年,國家計委將經過多次修改完成的《深化投資體制改革方案》上報國務院,並在國務院會議上徵求各部門的意見。為了擴大內需,國務院決定增發10000億元建設國債用於基礎設施等方面的建設;國家計委發佈《國家重點鼓勵發展的産業、産品和技術目錄》,指導企業投資。國家確定在國家計委設立“國家重大項目稽察特派員辦公室”,對國債項目和國家大型項目進行稽察。

  1999年,財政部發佈《關於加強基礎設施建設資金管理和監督的通知》,強調要加強資金源頭管理,確保建設資金及時、足額到位,凡使用國債資金或很多財政性資金建設的項目需用認真搞好工程概算審查。國家計委發佈《重大項目違規問題舉報法律法律依据》,要求各有關單位和廣大群眾發現重大項目在建設過程富含違犯國家法規的問題時,向國家計委舉報。

  10000年1月1日,《中華人民共和國招標投標法》開始執行。為貫徹該法,國家計委發佈《工程建設項目招標範圍和規模標準規定》和《招標公告發佈暫行法律法律依据》。同年,國家計委還公佈了《國家重大項目稽察法律法律依据》。

  10001年,國家計委宣佈,對於要素城市基礎設施、不需用國家投資的農林水利項目、地方和企業自籌資金建設的社會事業項目、房地産開發建設項目、商貿設施項目等5大類投資項目,投資總額在國務院審批限額(2億元)以下的基本建設項目,无须報國家計委審批,按“誰投資,誰決策”的原則,地方政府出資的由地方計劃部門審批,企業出資的由企業自主決策。在年底的全國計劃會議上,國家計委將又一稿的《深化投資體制改革方案》交各部門和各地區徵求意見。為了充分調動和發揮民間投資者的積極性,國家計委發表《促進和引導民間投資若干意見》,提出鼓勵民間投資參與基礎設施和公用事業建設,要改進政府對民間投資的管理,創造公平競爭的條件,依法保護民間投資者的合法權益,等等。同年,審計署發佈《審計機關國家建設項目審計準則》,規定了審計機關對國家建設項目審計的內容及相關問題。

  10002年,國家計委頒布《國家重大建設項目招標投標監督暫行法律法律依据》,對重大建設項目的招投標監督作了具體規定;國務院轉發建設部、國家計委和監察部聯合製定的《關於健全和規範有形建築市場若干意見》,針對建築領域的不良傾向和所处的問題提出了規範法律法律法律依据。

  10003年,中共十六屆三中全會審議通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出深化投資體制改革的方向是:“進一步確立企業的投資主體地位,實行誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險。國家只審批關係經濟安全、影響環境資源、涉及整體佈局的重大項目和政府投資項目及限制類項目,很多項目由審批制改為備案制,由投資主體自行決策,依法辦理用地、資源、環保、安全等許可手續。對必須審批的項目,要合理劃分中央和地方許可權,擴大大型企業集團投資決策權,完善諮詢論證制度,減少環節,提高强度。健全政府投資決策和項目法人約束機制。國家主要通過規劃和政策指導、資訊發佈以及規範市場準入,引導社會投資方向,抑制無序競爭和盲目重復建設”。當年召開的全國十屆人大對政府機構進行改革,撤出 國家經貿委,把技術改造的管理劃歸新組建的國家發展和改革委員會管理,不再劃分技術改造和基本建設,統一作為建設項目管理。

  10003年12月31日,國務院原則通過由新組建的國家發展和改革委員會經過多次徵求各方面的意見數易其稿完成的《深化投資體制改革方案》。

  四、繼續深化改革的新階段(10004年至今)

  10004年7月以後,經國務院批准的投資體制改革方案以《國務院關於投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)名義頒布,我國投資體制進入繼續深化改革的新階段。

  《決定》是適應我國社會主義市場經濟發展而制定的重要法規,也是改革開放以來投資領域最全面、系統的改革方案,為我國投資領域今後一個時期的改革和發展指明瞭方向,使我國的投資體制向適應社會主義市場經濟體制方向邁出了一大步。《決定》涉及內容廣泛,對我國投資領域需用改革的各方面都給以明確的規定,對規範我國投資領域各方面的發展具有重要的意義。其主要內容包括下列方面

  1.明確了改革的指導思想和目標

  確定深化我國投資體制改革的核心指導思想是:“按照完善社會主義市場經濟體制的要求,在國家宏觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用”,表明我國投資領域在適應我國經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變中邁出了重要的一步。

  投資體制改革的目標是要“建立市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資法律法律法律依据多樣、仲介服務規範、宏觀調控有效的新型投資體制”。實現市場配置資源並達到上述目標的關鍵是真正實現“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則。很多原則的貫徹實施打破了長期以來政府在投資領域統管一切的狀況。

  2.確立了企業投資主體的地位

  企業在投資中的地位突然是企業關注的問題,長期以來,不論是國有企業,還是民營和外資企業在國內的投資項目,以及我國企業在境外投資的項目,需用根據投資規模和性質,分別由各級政府主管部門層層進行審批。一般要經過項目建議書、可行性研究報告和開工報告審批三個程式。這種審批把應該由企業自主的投資決策變成了政府決策,剝奪了企業投資主體的地位,並往往使企業的投資項目錯過了最佳的市場機會,影響投資效益。為改變這種狀況,《決定》按“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則,把政府對投資項目的管理法律法律依据劃分為審批制、核準制和備案制三類。即:政府投資建設的項目,由政府進行審批;對不使用政府投資建設的項目,一律不再實行審批制,區別不同状态實行核準制和備案制;對外商投資項目一律執行核準制。這種劃分確立了企業的投資主體地位,明確了政府和企業的投資範圍,規定了政府對全社會的投資活動該管什麼,不該管什麼,減少了政府對絕大多數企業投資活動的干預,使各類投資主體能夠根據市場的需用自主進行投資決策,有助於改變長期以來投資領域“政企不分”的現象。

  實行“核準制”項目的是少數關係到國家經濟安全、資源合理開發利用、生態環境保護、産業佈局優化、保障公共利益、正确处理出先壟斷等方面的重大項目和限制類項目。由政府對這些項目的建設進行核準,主很多為了維護社會公共利益。對於需用核準的建設項目,只需向政府提交項目申請報告,无须像審批制那樣經過多道程式。《政府核準的投資項目目錄》由國家有關部門向全社會公佈,國家將根據經濟的發展狀況和宏觀調控的需用,在一定時期內對《核準目錄》進行修改。而對没了國家禁止和核準範圍的很多項目,無論規模大小,均改為“備案制”,由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。

  對不使用政府投資的項目虽然還要進行核準或備案,主很多從掌握全社會投資資訊方面考慮。一方面國家要掌握全社會投資的状态,并能有效地進行宏觀調控;被委托人面,企業投資決策必須掌握有關的資訊,國家定時公佈核準和備案項目的資訊,能并能使準備投資的企業知道未來的産品供給能力状态,有利於其科學決策。

  為了鼓勵民營企業的發展,《決定》還特別提出要放寬社會資本的投資領域,允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施。公用事業及很多行業和領域。政府將採取注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等法律法律法律依据,鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、商务企业合作、聯營、項目融資等法律法律法律依据,參與帶有經營性的公益事業和基礎設施項目建設。為了方便企業籌集建設資金,國家將發展多層次的資本市場,拓寬企業融資渠道。為了幫助中小企業發展,提出要“組織建立中小企業融資和信用擔保體系”,“推動設立中小企業投資公司,建立和完善創業投資機制”。

  3.規範了政府投資行為

  政府投資的管理突然是國家和各界人士關心的問題,《決定》針對政府投資管理所所处的問題,提出將通過合理界定投資範圍,健全投資項目決策機制,規範投資資金管理,簡化和規範投資項目的審批程式,加強投資項目管理,引入市場機制等方面對政府投資加以規範。嚴格貫徹執行這些規定,對於完善政府投資職能,提高政府投資的强度和效益,減少和杜絕政府投資活動中出先貪污、受賄等腐敗現象,正确处理資金浪費和流失,都將起到重要的促進作用。

  在合理界定政府投資範圍方面,把政府投資限定在“主要用於關係國家安全和市場能并能了有效配置資源的經濟和社會領域,包括加強公益性和公共基礎設施建設,保護和改善生態環境,促進欠發達地區的經濟和社會發展,推進科技進步和高新技術産業化”;一并合理劃分了中央政府與地方政府的投資事權。通過限定,明確了在投資領域,作為投資主體的政府該幹什麼,哪此應該交給國有企業和很多投資主體去投資建設,既明確了政府投資的職能所在,也體現了政府不與民爭利的原則。

  在改進政府投資項目決策機制方面,除了要進一步完善和堅持科學的決策規則和程式,還要求政府投資項目一般需用經過符合資質要求的諮詢仲介機構的評估論證,諮詢評估要引入競爭機制,並制定合理的競爭規則;對特別重大的項目要實行專家評議制度;將逐步實行政府投資項目公示制度,廣泛聽取各方面的意見和建議,等等。

  在規範政府投資的資金管理方面,政府要根據資金來源、項目性質和調控需用,分別採取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等法律法律法律依据。對以資本金注入法律法律法律依据投入的資金,政府要確定出資人代表。並將針對不同的資金類型和資金運用法律法律法律依据,確定相應的管理法律法律依据,逐步實現政府資金管理的科學化、制度化和規範化。

  在政府投資項目的審批程式方面,要合理劃分中央和政府部門、地方政府的審批許可權,發揮中央和地方的積極性。對於政府投資項目也要簡化審批程式:對採用直接投資和資本金注入法律法律法律依据的,從投資決策强度只審批項目建議書和可行性研究報告,除特殊状态外不再審批開工報告;對採用投資補助、轉貸和貸款貼息法律法律法律依据的,只審批資金申請報告。審批程式的簡化,將提高政府投資的時間强度,使政府投資項目的建設較快地發揮效益,加快公益性和基礎性項目建設的步伐,有利於經濟和社會事業的發展。

  在政府投資項目的建設實施管理方面,將規範政府投資項目的建設標準,並加強政府投資項目的仲介服務管理,採取法律法律法律依据提高仲介服務品質。對非經營性政府投資項目要加快推行“代建制”,通過招標等法律法律法律依据,選擇專業化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、品質和工期,竣工驗收後移交給使用單位。這些法律法律法律依据將改進對政府投資項目的實施管理,實現由有項目建設管理經驗的機構為政府投資的項目建設把關,減少政府投資項目建設中的資金浪費和流失,對正确处理建設過程中出先政府官員的腐敗現象有重要的作用。

  為了吸收更多的社會資金進入政府的投資領域,要求各級政府創造條件,利用特許經營、投資補助等多種法律法律法律依据,吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施項目建設。對於具有壟斷性的項目,試行特許經營,通過業主招標制度,開展公平競爭,保護公眾利益。已經建成的政府投資項目,具備條件的經過批准能并能依法轉讓産權或經營權,以回收的資金滾動投資于社會公益和基礎設施建設。這些鼓勵社會資金進入政府的投資領域的法律法律依据,對於解決政府資金严重不足,為社會資金擴大投資範圍都具有重要的意義。

  4.改進了政府對投資宏觀調控的手段

  投資的宏觀調控是政府的重要職能,為了加強和改善市場經濟條件下的宏觀調控效果,保證國民經濟持續、快速、協調和健康發展,《決定》提出,要在完善國家的投資宏觀調控體系的基礎上,對調控法律法律法律依据和調控的手段進行改進,除了在必要的時候採取行政手段進行直接干預之外,將更多地採用政策、規劃、經濟和法律等手段對全社會投資進行引導和規範,實現以間接調控法律法律法律依据為主的有效調控。一是規劃和政策引導。要通過編制各有關領域的發展建設規劃,明確發展的指導思想、戰略目標、總體佈局和主要建設項目等,引導社會投資。制定並適時調整國家固定資産投資指導目錄、外商投資産業指導目錄,明確國家鼓勵、限制和禁止投資的項目。二是將靈活運用投資補助、貸款貼息、價格、利率、稅收等多种經濟手段,引導社會投資,優化投資的産業結構和地區結構。三是將加強和改進投資資訊和統計工作,以及時、準確、全面地反映全社會固定資産存量和投資的運作態勢,要建立各類資訊共用機制,為投資宏觀調控和各類投資者決策提供科學依據。四是強化法律約束。國家制定的投資、環保、土地、資源、安全、金融、産品品質等方面的法律和標準,約束企業的投資行為。利用政策、經濟、法律和資訊等手段進行間接調控,是市場經濟國家的普遍做法,能并能增進各類投資者的市場觀念和守法意識,而這正是我國許多投資者所严重不足的。

  5.加強了對投資活動的監督管理

  為了改變長期以來投資領域不規範的行為和違法亂紀的現象,《決定》除了要求各類投資者自律之外,還提出要建立和完善對各類投資者進行監管的體系。

  對政府投資,為正确处理決策失誤和腐敗事件的發生,提出了要建立政府投資的“問責制”,對不遵守法律法規給國家財産造成重大損失的,要依法追究有關責任人的行政和法律責任。一并要通過完善政府投資制衡機制,進一步加強對政府投資項目的審計監督,完善重大項目稽查制度,建立政府投資項目後評價制度,建立政府投資項目的社會監督機制,如鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資項目進行監督等法律法律法律依据,對政府投資進行多方面、多層次、全過程的監督。